Анна Васильева,
адвокат, партнер Адвокатского бюро «Глисков и партнеры»,
преподаватель административного права СФУ
"АГ" № 17, 2009
Оспаривание нормативного правового акта как способ защиты экономических прав
АПК РФ предусматривает такой способ защиты экономических прав хозяйствующих субъектов, как оспаривание нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (ст. 29).
Необходимо отметить, что хозяйствующие субъекты не так часто прибегают к этому способу защиты своих прав. Например, в Арбитражном суде Красноярского края в течение 2008 г. рассмотрено лишь 19 дел по оспариванию нормативных правовых актов, что составляет 0,13 % от общего числа рассмотренных дел. Причем нельзя сказать, что небольшое количество таких дел обусловлено тем, что данный способ защиты является неэффективным. В тех случаях, когда административные органы имеют право осуществлять нормативное правовое регулирование (например, устанавливают порядок и условия благоустройства, утверждают тарифы на коммунальные услуги, определяют ставки арендной платы за землю), которое оказывает существенное влияние на условия осуществления хозяйственной деятельности, только признание нормативного правового акта недействующим способно действительно восстановить нарушенные права. Примером может служить дело об оспаривании муниципального правового акта, регулирующего размер арендной платы на землю.
Договор аренды земли
Конструкция договора аренды земли, находящейся в муниципальной собственности, традиционно предусматривает право муниципального образования в одностороннем порядке изменять размер арендной платы в случае изменения методики расчета арендной платы или внесения изменений в действующую методику (введение коэффициентов к ставкам арендной платы, установление базовых ставок арендной платы и т.д.). В соответствии с региональными законами коэффициенты К1 (учитывающий вид разрешенного использования земельного участка) и К2 (учитывающий категорию арендатора), на основании которых рассчитывается годовая сумма арендной платы, определяются решениями органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, на территории которых расположены передаваемые в аренду земельные участки. Указанные коэффициенты, существенно влияющие на конечный размер арендной платы, устанавливаются представительными органами местного самоуправления и подлежат официальному опубликованию, поскольку затрагивают права граждан и организаций. Иногда муниципальные образования злоупотребляют этим правом, устанавливая такой размер арендной платы, который фактически делает невозможным осуществление предпринимательской деятельности.
Суть дела
Одно из муниципальных образований Красноярского края – Нижнеингашский район – установило коэффициент К2, учитывающий категорию землепользователя, в размере 200. Это значение являлось наивысшим не только для всех категорий земельных участков и арендаторов на территории данного муниципального района, но и сравнении с коэффициентами, установленными на территории иных муниципальных районов. В результате арендная плата за земельный участок, предоставленный по договору аренды хозяйствующему субъекту – ООО «Разрез Ошировский», возросла более чем в 325 раз.
ООО «Разрез Ошаровский» обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением о признании недействующим решения Нижнеингашского районного совета депутатов Красноярского края от 27 мая 2008 г. № 26-483 «Об установлении коэффициентов К1, К2 при расчете годовой суммы арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена» (опубликовано в Информационном вестнике муниципального образования «Нижнеингашский район» (№ 16 (48) за 2008 г.)), в части установления коэффициента К2 для предоставленных юридическим лицам земельных участков, отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения или к землям в составе зон сельскохозяйственного использования в поселениях и используемых для сельскохозяйственного производства.
При этом важно отметить, что данным нормативным правовым актом фактически было осуществлено индивидуальное правовое регулирование, поскольку на территории Нижнеингашского района к рассматриваемой категории юридических лиц относится только один хозяйствующий субъект – ООО «Разрез Ошаровский». Это свидетельствовало о том, что действия муниципального образования направлены на подавление хозяйственной деятельности определенного юридического лица.
В итоге размер арендной платы за пользование земельным участком превысил размер доходов ООО «Разрез Ошаровский». Это сделало невозможным для него осуществление предпринимательской деятельности и послужило основанием для обращения в арбитражный суд. В такой ситуации, когда гражданские правоотношения регулируются нормативным правовым актом органа местного самоуправления, восстановление нарушенных прав возможно было только путем оспаривания данного акта.
Сложность доказывания
Оспаривание нормативного правового акта может быть успешным только при одновременном наличии двух условий: 1) по содержанию он противоречит актам, имеющим большую юридическую силу, 2) он затрагивает права и охраняемые законом интересы заявителя.
Доказать наличие заинтересованности ООО «Разрез Ошаровский» в оспаривании рассматриваемого правового акта было несложно: это юридическое лицо является арендатором земельных участков на территории муниципального района, и оспариваемый акт привел к значительному увеличению размера арендной платы.
Более сложным с точки зрения доказывания был вопрос о противоречии муниципального правового акта действующему законодательству. Общие требования к муниципальным правовым актам установлены ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.
Сложность заключалась в том, что действующее законодательство наделяет органы местного самоуправления правом устанавливать коэффициенты, влияющие на определение размера арендной платы, но не устанавливает нижние и верхние границы данных коэффициентов. Это позволяло органу местного самоуправления ссылаться на то, что определение таких коэффициентов находится исключительно в его компетенции. Поэтому при доказывании противоречия муниципального акта действующему законодательству необходимо было ссылаться не только на нормы права, но и на общеправовые принципы единства экономического пространства, свободы осуществления предпринимательской деятельности, поддержки конкуренции, равенства, свободы распоряжения своими способностями, запрета дискриминации (ст. 8, 19, 34 Конституции РФ, ст. 2 ГК РФ). По смыслу указанных принципов произвольное установление органом местного самоуправления коэффициентов невозможно, поскольку любое решение этого органа должно быть обоснованным.
Рассматриваемый муниципальный правовой акт нарушал права и свободы в экономической сфере, гарантируемые Конституцией РФ. Согласно ст. 8 Конституции РФ в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Статья 34 Конституции РФ устанавливает, что каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Из данных положений Конституции РФ, с учетом толкования и правовых позиций Конституционного Суда РФ, следует, что деятельность органов государственной власти и местного самоуправления не должна подавлять экономическую самостоятельность и инициативу граждан и юридических лиц, произвольно ограничивать право свободного предпринимательства, а также право частной собственности; что действия органов государственной власти и местного самоуправления не должны необоснованно препятствовать предпринимательской деятельности; что меры, принимаемые государственными органами и органами местного самоуправления по отношению к субъектам предпринимательской деятельности должны отвечать требованиям справедливости и соразмерности; что свобода предпринимательской деятельности может быть ограничена федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Принятие оспариваемого муниципального правового акта, как уже указывалось, фактически сделало невозможным осуществление предпринимательской деятельности, так как расходы на арендную плату возросли многократно и необоснованно, исключая возможное получение прибыли. Кроме того, в спорный период не произошло событий, которые могли бы повлечь за собой необходимость единовременного увеличения размера арендной платы в 325 раз (например, таких как скачок инфляции, увеличение рыночной стоимости земли или возможных доходов от сельскохозяйственной деятельности на земельном участке и др.). Отсутствие указанных обстоятельств свидетельствовало о произвольном установлении органом местного самоуправления размера арендной платы на землю, в то время как установление платы за землю должно осуществляться не произвольно, а в соответствии с экономической оценкой территории, то есть на основе анализа и оценки экономических, природных и иных факторов, влияющих, в том числе, на уровень доходности земельного участка в конкретной зоне.
Кроме того, дифференциация арендной платы на землю поставило заявителя в неравные условия по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, что нарушило требования Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции». Согласно ст. 15 данного Закона, органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. В частности, запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.
Коэффициент К2, установленный для юридических лиц равным 200, для граждан (включая индивидуальных предпринимателей) и крестьянские хозяйства (которые, согласно ч. 3 ст. 1 Федерального закона от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» осуществляют предпринимательскую деятельность без образования юридического лица) составлял 1,081. В результате индивидуальные предприниматели и крестьянские (фермерские) хозяйства, которые согласно ч. 1 ст. 1 Гражданского кодекса РФ должны находиться по отношению к государству в равных условиях с другими субъектами предпринимательской деятельности, имели почти 185-кратное преимущество. Иными словами, муниципальный правовой акт ставил субъекты предпринимательской деятельности, являющиеся юридическими лицами, в дискриминационные условия.
Выводы
В совокупности два данных обстоятельства – отсутствие обоснования увеличения коэффициента и создание дискриминационных условий для осуществления предпринимательской деятельности – послужили основанием для признания муниципального правового акта недействующим. Это имело большое практическое значение для заявителя, поскольку позволило решить вопрос о необоснованном повышении размера арендной платы. Дело рассматривалось коллегией из трех судей, с участием представителя прокуратуры Красноярского края. Прокурор выступил с заключением, согласно которому требования ООО «Разрез Ошаровский законны, обоснованны и подлежат удовлетворению.
Общий вывод по существу дела следующий: произвольное, без соответствующего экономического обоснования, установление органами местного самоуправления размера арендной платы за землю, коэффициентов к кадастровой стоимости земельных участков для определения размера арендной платы за землю, учитывающих условия использования земельного участка и вид деятельности, а также категорию арендатора, нарушает права и законные интересы субъектов экономической деятельности, противоречит принципам российского права.
Рассмотренное дело представляет собой хороший пример того, как при защите гражданских прав использовать способ защиты прав, характерный для публичных правоотношений, – оспаривание нормативного правового акта.
Следует отметить, что «традиционный» способ защиты административных органов в делах об оспаривании нормативных правовых актов – отмена оспариваемого акта (признание его утратившим силу) и заявление ходатайства о прекращении производства по делу – не всегда оказывается эффективным, поскольку в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, когда данный акт решением принявшего его органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица признан утратившим силу либо в случае, когда срок действия этого акта истек после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией РФ, законами и иными нормативными правовыми актами.
