24 октября на официальном сайте Министерства юстиции РФ размещен проект Концепции регулирования рынка профессиональной юридической помощи, разработка которого велась в течение нескольких лет. Как отмечает Минюст России, проект носит предварительный характер и может быть доработан с учетом предложений, высказанных в ходе его обсуждения. Документ предусматривает, что с 2023 г. оказанием юридической помощи, в том числе осуществлением представительства в суде, на возмездной основе смогут заниматься только адвокаты и адвокатские образования.
Проблемы, требующие решения
Как указано в документе, принятие Концепции обусловлено необходимостью повышения качества предоставления квалифицированной юридической помощи и надлежащего обеспечения конституционного права граждан на получение такой помощи.
Это предполагается сделать, устранив фрагментацию рынка профессиональной юридической помощи в России, которая привела к тому, что «правом предоставления юридических услуг обладает неограниченный круг лиц, к одной части которых применяется ряд специальных требований, а другие находятся в условиях минимального правового регулирования».
Сфера юридических услуг в России, как указывается в документе, представлена двумя основными группами участников, разделенных по регуляторному критерию: адвокаты, оказывающие квалифицированную юридическую помощь в порядке, предусмотренном Законом об адвокатуре, и иные участники рынка, не обладающие адвокатским статусом и предоставляющие юридические услуги неограниченному кругу лиц. В качестве отдельной категории выделяются корпоративные юристы, патентные поверенные, нотариусы, аудиторы и государственные служащие.
При этом подчеркивается, что только к адвокатской деятельности предъявляются установленные Законом об адвокатуре и Кодексом профессиональной этики адвоката требования к ее осуществлению. Правила допуска к предоставлению юридических услуг и квалификационные требования для второй группы участников не установлены.
«Отсутствие специального нормативного правового регулирования деятельности лиц, предоставляющих юридические услуги вне установленных требований к качеству таких услуг и правил их предоставления, лишает государство возможности предпринимать какие-либо меры, направленные на санацию рынка путем исключения из него недобросовестных участников в целях предупреждения нарушения конституционных прав граждан на получение квалифицированной юридической помощи», – отмечается в документе.
Другой проблемой, требующей разрешения, отмечается в документе, является отсутствие должного регулирования адвокатской деятельности. «Конфигурация действующего Закона об адвокатуре, разработанного в начале 2000-х годов, не полностью синхронизирована с современными потребностями рынка юридических услуг и не создает оптимальных условий для пополнения адвокатского сообщества высокопрофессиональными юристами, практикующими в нерегулируемой части рынка, даже несмотря на такие дополнительные преференции статуса, как адвокатская тайна и право на адвокатский запрос», – отмечает Минюст.
Почему адвокатура?
Основной задачей Концепции, по мнению Минюста, является формирование единой правовой основы предоставления юридических услуг, предполагающей: повышение уровня правовой защиты получателей юридических услуг; совершенствование института адвокатуры, в том числе путем устранения ограничений, затрудняющих организацию эффективной адвокатской деятельности; создание условий для недопущения низкоквалифицированных юристов к оказанию юридических услуг, условий исключения из профессии недобросовестных консультантов; создание системы профессиональной правовой помощи, отвечающей общепризнанным международным стандартам, и формирование условий для интеграции институциональной среды адвокатуры в мировое правовое пространство.
В тексте Концепции отражен краткий правовой анализ международного опыта регулирования профессиональной юридической помощи. В подавляющем большинстве стран с развитыми правовыми системами оказывать профессиональную юридическую помощь вправе лица, обладающие специальным правовым статусом (адвоката, барристера, солиситора и иных); предъявляются строгие требования к претендентам на получение статуса адвоката; установлены требования к адвокатам, связанные с регулярным повышением и подтверждением квалификации; применяются меры дисциплинарной ответственности по отношению к адвокатам, нарушающим обязательства перед клиентами и не соблюдающим законодательство об адвокатской деятельности, профессиональные и этические стандарты; во многих случаях законодательством об адвокатуре предусмотрено обязательное страхование профессиональной деятельности адвокатов; применяется гибкий подход к вопросу выбора форм ведения совместной деятельности; существует возможность заключения адвокатами трудовых договоров при одновременном установлении специальных норм, гарантирующих такие общие принципы организации и деятельности адвокатуры, как независимость, самоуправление и корпоративность.
При выработке возможных вариантов упорядочения системы оказания профессиональной юридической помощи рассматривались два основных сценария: введение института саморегулирования части рынка, для которой правила предоставления юридических услуг не установлены, или объединение всех участников рынка на площадке модернизированной адвокатуры.
Однако анализ показал, что первый вариант для достижения целей Концепции является преждевременным. В частности, к возможным отрицательным последствиям первой модели отнесены создание двойных профессиональных и этических стандартов однородной по своему содержанию деятельности, неэффективное исполнение своих функций саморегулируемыми организациями и, как следствие, допуск на рынок участников, только формально отвечающих установленным требованиям.
«На сегодняшний день только адвокатская деятельность обладает установленными Законом об адвокатуре и Кодексом едиными требованиями к претендентам на допуск к оказанию квалифицированной юридической помощи, нормами и этическими правилами осуществления такой деятельности, механизмами дисциплинарной ответственности. Одновременно в целях обеспечения исполнения адвокатом возложенных на него обязанностей и реализации предоставленных ему полномочий законом установлен ряд гарантий адвокатской деятельности», – подчеркивается в Концепции.
Принимая во внимание, что ведение дел в судах требует наивысшей квалификации юристов, в том числе с точки зрения рисков наступления для получателей юридических услуг процессуально оформленных негативных последствий деятельности их представителей, Минюст считает, что следует установить правило, в соответствии с которым правом судебного представительства будут наделены только лица, обладающие статусом адвоката. Правом предоставления юридических услуг на возмездной основе в целом в перспективе следует наделить только адвокатов и адвокатские образования.
В Концепции подчеркивается, что положения проектируемых в ее рамках нормативных правовых актов не будут распространяться на юристов, осуществляющих профессиональную деятельность по трудовому договору в составе юридических подразделений организаций. Также будет рассмотрен вопрос о сохранении права судебного представительства для лиц, являющихся близкими родственниками представляемого. Судебное представительство также продолжат осуществлять лица, являющиеся законными представителями граждан, руководителями организаций. Право оказания юридической помощи сохранят и участники государственной системы бесплатной юридической помощи, а также некоммерческие организации, оказывающие юридическую помощь на безвозмездной основе.
Механизмы реализации Концепции
В связи с вышесказанным предлагается внести ряд значимых изменений в законодательство об адвокатуре, результатом которых с учетом предоставления исключительного права судебного представительства адвокатам (с изъятиями, предусмотренными Концепцией) должен стать переход значительной части практикующих юристов в модернизированную адвокатуру.
Концепция предусматривает создание возможности работы адвоката по трудовому договору с адвокатским образованием и найма адвокатом адвоката при общем соблюдении гарантий независимости и самостоятельности деятельности адвокатов.
Реализация Концепции предполагает расширение организационно-правовых форм адвокатских образований путем создания коммерческих корпоративных форм ведения адвокатской деятельности. «Это позволит, с одной стороны, обеспечить реализацию адвокатом публично-правового компонента в качестве особого субъекта, осуществляющего функцию по защите прав, свобод и интересов физических и юридических лиц, и, с другой стороны, предоставит оптимальные возможности для ведения деятельности с использованием организационно-правовых форм, отражающих современные реалии и запросы разных категорий потенциальных клиентов», – поясняется в документе.
В целях обеспечения высокого качества оказываемой юридической помощи предполагается в законодательстве об адвокатуре и адвокатской деятельности в дополнение к норме об обязанности адвоката повышать свою квалификацию установить ответственность за ее неисполнение. В качестве механизма такой ответственности предлагается предусмотреть возможность адвокатской палаты субъекта приостановить статус адвоката, а в случае неоднократного нарушения – прекратить его.
Также предлагается введение специализации в адвокатской деятельности. Это обусловлено, в частности, потребностью многих юристов в избрании определенной отрасли права в качестве основной или единственной профессиональной практики. Предполагается, что адвокат, получивший звание специализированного, будет получать соответствующий сертификат от адвокатской палаты, при этом он сохранит право практиковать в качестве адвоката общего профиля.
Минюст назвал вызывающими критику и требующими обсуждения положения Закона об адвокатуре, в соответствии с которыми статус адвоката могут приобрести лица, ранее судимые за совершение умышленных преступлений.
В Концепции также отмечено, что при подготовке изменений следует обеспечить условия и установить сроки для разработки и утверждения стандартов оказания квалифицированной юридической помощи и других стандартов адвокатской деятельности. «Введение стандартов должно быть обеспечено нормами, обязывающими адвокатов к их соблюдению, и синхронизацией таких норм с инструментами дисциплинарной ответственности адвокатов за их нарушение», – подчеркнуто в документе.
Кроме того, Минюст отметил, что необходимо возобновить работу, связанную с рассмотрением вопроса о введении обязательного страхования рисков профессиональной ответственности адвокатов и адвокатских образований, в целях защиты интересов самих адвокатов (адвокатских образований) и их доверителей.
Помимо изменения положений Закона об адвокатской деятельности и ТК РФ, реализация Концепции предполагает и иные поправки в законодательство. Предусматриваются корректировки в НК РФ, связанные с уточнением налогообложения коммерческих форм адвокатских образований и адвокатов.
В связи с введением в 2023 г. исключительного права адвокатов на судебное представительство необходимо внесение изменений в ГПК РФ, АПК РФ, КАС РФ и КоАП РФ. Одновременно необходимо внесение изменений в процессуальное законодательство по вопросу допуска к судебному представительству корпоративных юристов и иных категорий лиц, на которых не распространяется планируемое реформирование.
«Законодательное закрепление правила, в соответствии с которым правом предоставления юридических услуг будут наделены только адвокаты (с учетом изъятий, предусмотренных Концепцией), потребует разработки норм, устанавливающих ответственность за его нарушение. При этом санкционные механизмы должны предусматривать ответственность как физических, так и юридических лиц», – уточняется в документе.
Иностранный вопрос
Отдельно в Концепции поднимается тема деятельности в России международных юридических фирм и иностранных юристов и адвокатов.
Отмечается, что при создании новых стандартов регулирования юридической профессии не предлагается запрещать или ограничивать право российских клиентов заключить договор с иностранной юридической фирмой об оказании юридических услуг за границей для целей получения юридической помощи по иностранному праву: «Речь идет лишь об упорядочении их деятельности в России – о создании единого профессионального стандарта для оказания юридической помощи, причем на принципах взаимности и без нарушения обязательств Российской Федерации перед Всемирной торговой организацией».
Предполагается, что осуществление адвокатской и иной деятельности по оказанию юридической помощи лицами, являющимися адвокатами или юристами иностранных государств, будет допускаться только при условии их регистрации в специальном реестре, который ведется Минюстом, и лишь по вопросам права данного иностранного государства, при соблюдении принципа взаимности. Предоставление возможности иностранному гражданину получить статус адвоката в России не исключается.
При этом в Концепции указано, что с определенного момента юридические услуги по вопросам российского права на территории Российской Федерации смогут предоставлять только те организации, которые зарегистрированы в соответствии с российским законодательством в качестве юридических лиц, являющихся адвокатскими образованиями. Причем прямая или косвенная подконтрольность таких адвокатских образований иностранным лицам должна быть исключена, в частности путем установления ограничений по субъектному составу участников адвокатских образований.
Этапы реализации Концепции
Учитывая масштабность реформы, предполагается, что реализация Концепции будет проходить поэтапно, причем таким образом, чтобы была обеспечена «непрерывность оказания квалифицированной юридической помощи гражданам и организациям».
Первый этап рассчитан на 2018 г., в течение которого должны быть разработаны нормативные правовые акты о новых формах адвокатских образований и возможности работы адвокатов по трудовому договору, детализирован режим налогообложения адвокатов и адвокатских образований; обеспечены возможность использования адвокатскими образованиями средств индивидуализации и возможность участия в государственных закупках.
Также должны быть введены правила относительно деятельности юристов и адвокатов иностранных государств на территории России и порядка получения ими адвокатского статуса в Российской Федерации. Должен быть введен запрет на прямой или косвенный контроль иностранных лиц над адвокатскими образованиями.
Также на первом этапе реализации Концепции в целях укрепления статуса адвоката предполагается при участии Федеральной палаты адвокатов РФ разработать предложения, которые будут обеспечивать повышение эффективности адвокатской деятельности: дальнейшее развитие института адвокатского запроса, защиты адвокатской тайны, упрощение процедур подтверждения оказания адвокатами бесплатной юридической помощи в целях оплаты их труда в рамках Закона о бесплатной юридической помощи.
На втором этапе, намеченном на 2019 г., предусматривается разработка нормативных правовых актов, обеспечивающих временный упрощенный порядок перехода лиц, оказывающих юридическую помощь, в адвокатуру, а также осуществление оценки реализации первого этапа Концепции в целях прогнозирования готовности перехода к третьему этапу. При этом упрощенный порядок будет действовать в переходный период до 1 января 2023 г. для лиц, соответствующих общим требованиям Закона об адвокатуре и одновременно отвечающих ряду дополнительных критериев.
В тексте проекта указано, что на лиц, получивших статус адвоката в упрощенном порядке, в переходный период не должно распространяться требование, предусмотренное п. 1 ст. 21 и п. 1 ст. 22 Закона об адвокатуре, о необходимости наличия стажа адвокатской деятельности не менее пяти лет у адвоката, учреждающего адвокатский кабинет, либо не менее чем у двух адвокатов, учреждающих коллегию адвокатов. Кроме того, при предоставлении статуса адвоката в упрощенном порядке должны быть отменены взносы (или установлен их необременительный единый размер), уплачиваемые претендентами целевым образом при вступлении в адвокатуру, поскольку сохранение существующего порядка определения размера взносов создаст значительные препятствия при реализации Концепции.
Третий этап реализации Концепции рассчитан на 2020–2023 гг. В это время будет осуществляться прием в адвокатуру лиц, оказывающих юридическую помощь, в том числе в упрощенном порядке. К моменту окончания этапа должен быть обеспечен переход в адвокатуру всех заинтересованных представителей юридического сообщества.
С 1 января 2023 г. представительство во всех судебных инстанциях вправе будут осуществлять только адвокаты (а также лица, указанные в разделе IV Концепции). Одновременно предусматривается, что с 1 января 2023 г. юридическую помощь в Российской Федерации на возмездной основе вправе будут оказывать только адвокаты и адвокатские образования.
